Roman Nowicki – Knoty prawne rodem z parlamentu.

lis 26, 2012

Gazeta Wyborcza 15 listopada 2012

W powszechnym odczuciu systematycznie pogarsza się jakość prawa stanowionego w polskim parlamencie. Różne są opinie na temat przyczyn takiej sytuacji, jedni zwalają winę na nadmierne upolitycznienie prac nad ustawami, inni obciążają lobbystów forsujących bezwzględnie i skutecznie swoje interesy w Sejmie i Senacie, a jeszcze inni zwracają uwagę na anonimowość i zupełną bezkarność konkretnych posłów za knoty legislacyjne. Nieuzasadnione „zamrażanie” ustaw, szczególnie składanych przez opozycję, o czym obszernie niegdyś pisała Ewa Siedlecka w „Gazecie” to zaledwie wierzchołek góry lodowej złych praktyk przy tworzeniu prawa. Kilka opinii w tych sprawach:

Poseł Ryszard Kalisz

Przewodniczący Sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka

„Kolejnym problemem, w którym polityka doraźna wpływa na psucie prawa jest dopasowywanie prawa przez poszczególne ekipy rządzące do politycznej walki z konkurentami politycznymi”.

Jerzy Stępień

b. Prezes Trybunału Konstytucyjnego

„Co najmniej połowa orzeczeń (TK) kończy się stwierdzeniem niekonstytucyjności całej ustawy, albo jakiegoś jej fragmentu…Mimo to posłowie forsują niekonstytucyjne rozwiązania, z wielką szkodą dla jakości systemu prawa w Polsce.

Doc. dr Ryszard Piotrowski

Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego

„….. Uchwalanie ustawy pod wpływem doraźnych impulsów polityczno-medialnych, związanych z konsekwencjami rywalizacji między partiami politycznymi, w pośpiechu i w atmosferze presji wywieranej przez rząd na parlament zasadniczo uchybia standardom prawotwórstwa w demokratycznym państwie prawnym…. Traktowanie prawa, jako narzędzia do osiągania celów politycznych, stosowanie wątpliwych, a niekiedy nawet niegodziwych metod walki o władzę i jej utrzymanie, naginanie prawa do potrzeb sprawujących władzę oraz działanie na granicy prawa – wszystko to stwarza zagrożenie dla praworządności…..”

Mec. Andrzej Kalwas

b. Minister Sprawiedliwości

„Największe zło tkwi nie w procedurach uchwalania prawa, lecz w braku kultury politycznej i upartyjnieniu państwa. Mamy nieustannie do czynienia z grą interesów partyjnych. Interes partyjny stoi przed interesem państwowym. Zdobywanie lub utrzymanie elektoratu , dążenie do kontynuacji sprawowania władzy jest celem nadrzędnym prawodawczej działalności posłów…..”

Z ekspertyzy Fundacji Batorego

„… Posłowie osobiście zainteresowani wprowadzeniem jakichś rozwiązań pilotują ustawy przewidujące wprowadzenie korzystnych rozwiązań dla branży, z którą oni sami lub bliskie im osoby są związane”.

Najbardziej smutny w tym wszystkim jest fakt, że od lat opinia publiczna jest informowana o tych nagannych kulisach pracy sejmu, ale niewiele się robi żeby przerwać, a przynajmniej ograniczyć te praktyki. Kolejni marszałkowie sejmu nie podejmują dostatecznych działań dyscyplinujących pracę posłów i klubów poselskich, bo często muszą tolerować niewłaściwe postępowanie własnego zaplecza politycznego. Zadziwia kompletny brak odpowiedzialności konkretnych posłów za ostateczny kształt ustaw. Stało się złą dosyć powszechną praktyką nie odpowiadanie na uzasadnione uwagi i protesty organizacji pozarządowych oraz ekspertów i prawników. Posłowie najczęściej nie zadają sobie trudu przeprowadzenia wnikliwej analizy projektów ustaw, bo i tak o wszystkim decydują liderzy partyjni oceniający projekty z punktu widzenia doraźnych interesów politycznych. Przykładem może być wprowadzanie przesadnie często dyscypliny głosowań, co zwalnia poszczególnych posłów z myślenia i w jakimś sensie z odpowiedzialności za ostateczny kształt ustaw. Jednocześnie umacnia się też wrażenie, że coraz więcej mają do powiedzenia w polskim parlamencie potężne i bogate grupy nacisku. Trochę przykładów z budowlanego podwórka. W dosyć powszechnej opinii ustawowa likwidacja planów zagospodarowania przestrzennego w 1994 roku doprowadziła do ogromnej dewastacji przestrzeni publicznej. Jak się wydaje ustawa została przeforsowana głównie w interesie deweloperów. Do dzisiaj nie udało się przywrócić ustawowego porządku w tych sprawach. Jesteśmy jedynym chyba krajem w Europie, który świadomie zafundował sobie taki kosztowny bałagan przestrzenny. Kolejny przykład. Stosunkowo niedawno (w poprzedniej kadencji sejmu) dużym nakładem sił i środków prawie uzgadniano społecznie i ekspercko kolejną nowelizację Prawa Budowlanego. Odbyło się 16 spotkań wojewódzkich z ekspertami i organizacjami pozarządowymi. Spory były ostre, ale sprawy posuwały się w dobrym kierunku. Kiedy projekt ustawy był prawie gotowy prace przerwano i decyzją polityczną cały materiał wylądował w szufladach rządowych, żeby dać miejsce dla procedowania populistycznej nowelizacji forsowanej przez Komisję Przyjazne Państwo. Nowy projekt reklamowano hasłami radykalnych uproszczeń przepisów i likwidacji pozwoleń budowlanych. Zapomniano tylko dodać, że było by to kosztem równie radykalnych ograniczeń praw konstytucyjnych obywateli. Projekt tych zmian przyjętych przez sejm i senat był przygotowany przez deweloperów i rozpatrywano go prawie bez udziału innych ekspertów. Powszechny protest organizacji pozarządowych budownictwa został zignorowany przez polityków. Nie uwzględniono również ostrej krytyki Komitetu Integracji Europejskiej i bardzo negatywnej opinii prawników sejmowych. Na szczęście Trybunał Konstytucyjny zakwestionował większość przyjętych rozwiązań z powodu ich nie konstytucyjności i znowu jesteśmy prawie na początku ciernistej drogi do koniecznych i uzasadnionych zmian w Prawie Budowlanym. A czas mija. Oczywiście odpowiedzialnych za ten bałagan brak.

Inny przykład to ustawa o odrolnieniu gruntów rolnych przeforsowana przy wydatnej presji bogatego lobby deweloperskiego. Publiczność była nachalnie i populistycznie informowana, że będzie więcej dostępnych terenów pod budownictwo mieszkaniowe, spadną ceny mieszkań, zwiększy się tempo budownictwa mieszkaniowego. Tymczasem już w momencie prac nad tą ustawą miasta dysponowały gruntami pod zabudowę mieszkaniową wielokrotnie(!) przewyższającą potrzeby w perspektywie dziesiątków lat. Nawiasem mówiąc przy

forsowaniu w ustawach partykularnych interesów, lobbyści zawsze stosują tą samą sztuczkę: przygotowują hasła o nadzwyczajnych uproszczeniach, ułatwieniach, obniżkach cen, co dobrze jest przyjmowane przez opinię publiczną i oczywiście przez polityków, którzy ciągle są przed jakimiś wyborami. Nikt w czasie prac nad ustawą o odrolnieniu gruntów rolnych w miastach nie chciał słyszeć głosu rozsądku i ekspertów, że wielokrotna nadpodaż gruntów pod budownictwo mieszkaniowe spowoduje nieplanowe rozlewanie się miast i ogromne koszty infrastruktury drogowej i uzbrojenia terenów. Nie chciano też słuchać, że będą powstawały osiedla na dalekich obrzeżach miast bez infrastruktury kulturalnej, oświatowej i handlowej. Wszystko to razem było opłacalne dla deweloperów, ale niezwykle kosztowne dla samorządów i uciążliwe dla mieszkańców. Ale ustawa została przeforsowana i już. Za jakiś czas powoli i niechętnie przyjdziemy po rozum do głowy, ale winnych nie będzie. Zdumienie budzi ponawianie prób zniszczenia istoty funkcjonowania polskiej spółdzielczości mieszkaniowej. Wielkie tradycje i osiągnięcia w Polsce i w Europie, ale ktoś doszedł do wniosku, że spółdzielczość nie spełnia politycznych nadziei i dlatego trzeba ją zreformować na swoją modłę. A że przy tym drastycznie zahamowano tempo budownictwa spółdzielczego nikogo już nie obchodzi. Podobnie jest z towarzystwami budownictwa społecznego.

Praca w sejmie nad ustawami budzi chwilami zdumienie i wyraźnie kompromituje parlament. Wszyscy o tym wiedzą z marszałkami na czele, ale nikt nie reaguje. W poprzedniej kadencji sejmu rozpatrywano projekt rezolucji w sprawie ustawy o Narodowym Programie Mieszkaniowym. Na posiedzeniu dwóch komisji sejmowych Kongres Budownictwa udostępnił posłom wyniki badań dotyczących tego problemy w krajach europejskich. Zainteresowanie materiałami było nikłe. W pewnym momencie liderka grupy posłów z rządzącej partii poprosiła o krótką przerwę, zadzwoniła do zwierzchników politycznych, wróciła i oświadczyła, że jej posłowie będą głosować przeciwko. Osoba, z którą rozmawiała oczywiście nie znała wyłożonych ekspertyz, ale nie przeszkodziło to w zajęciu drastycznie politycznego a nie merytorycznego stanowiska. Takie praktyki umacniają przekonanie posłów, że nie warto wgłębiać się w skomplikowaną materię rozpatrywanych projektów ustaw bo i tak o wszystkim zdecyduje góra partyjna. Inny przykład. Na obrady Sejmowej Komisji Infrastruktury w dniu 19 stycznia 2011 roku w sprawie programu mieszkaniowego zaproszono kilkanaście największych organizacji pozarządowych. Po wypowiedziach posłów i przedstawiciela rządu (wypowiedź ministra budziła zasadniczy sprzeciw merytoryczny) prowadzący obrady niespodziewanie zakończył posiedzenie i nie dopuścił do przedstawienia niezależnych, eksperckich opinii. Takie i podobne zachowania w sejmie są tolerowane przez kierownictwa klubów poselskich i marszałków sejmu.. Inny przykład. Wysoki przedstawiciel partii będącej w koalicji rządowej w rozmowie bezpośredniej dotyczącej projektu tej ustawy stwierdził, że nie ważne są argumenty merytoryczne bo i tak klub poselski musi poprzeć stanowisko koalicjanta, bo są mu to winni ze względu na błąd w zupełnie innym głosowaniu. Smutne, że w tych rozgrywkach taktyczno politycznych interes publiczny i argumentacje merytoryczne najczęściej nie mają żadnego znaczenia. Przykładów tego typu jest bez liku. Zdarzają się jeszcze bardziej skandaliczne zachowania. W 1997 roku sejm i senat przyjął, a Prezydent podpisał ustawę o kasach budowlanych dla mało i średnio zarabiających rodzin. Okazało się, że jeden wysoki urzędnik państwowy miał inne zdanie w tej sprawie i przy milczącej akceptacji swoich stronników politycznych nie podpisał przepisu wykonawczego warunkującego wejście w życie ustawy. Po czterech latach ustawa w tajemnicy przed opinią publiczną została uchylona.

W celu wywołania szerszej dyskusji na te tematy organizacje pozarządowe wystąpiły w 2011 roku do Marszałka Sejmu z wnioskiem o postawienie konkretnych i prominentnych posłów przed Komisją Etyki za naruszanie Regulaminu Sejmu i dobrych obyczajów w procesie stanowienia prawa. Miał to być pretekst dla publicznego wysłuchania w sprawach złych praktyk przy procedowaniu ustaw w polskim parlamencie i lekceważenia opinii ekspertów i organizacji pozarządowych. Na posiedzenie Komisji Etyki, które się w końcu odbyło (po trzech miesiącach od złożenia wniosku i po wielu monitach) nie zaproszono wnioskodawców i po kilku minutach obrad w gronie 5 posłów wniosek oddalono zasłaniając się prawem do niezależnego głosowania.

W dniu 16 kwietnia br. Kongres Budownictwa zorganizował, pod przewodnictwem Posła Ryszarda Kalisza Przewodniczącego Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka dużą naradę w Sejmie w tych sprawach z udziałem wybitnych konstytucjonalistów, Fundacji Batorego, i przedstawicieli kilkudziesięciu organizacji pozarządowych (obecnych ponad 100 osób). Wnioski z tej konferencji w całej rozciągłości potwierdziły negatywne opinie o pracy sejmu. Niestety konferencja odbyła się przy nikłym zainteresowaniu klubów poselskich. Wniosek do Pani Marszałek o pilne spotkanie z udziałem wybitnych konstytucjonalistów i Fundacji Batorego celem przedstawienia zbiorczych opinii z tego spotkania pozostał do dzisiaj (po 6 miesiącach) bez pozytywnej odpowiedzi. Nawiasem mówiąc podobnym fiaskiem zakończyło się bardzo dobre merytorycznie wcześniejsze spotkanie u Prezydenta RP poświęcone złej jakości prawa stanowionego w naszym kraju. Sprawy są na pewno skomplikowane, ale nie można dalej udawać, że problemu nie ma.

Roman Nowicki